Vier van de achtentwintig. Dat is het aantal omgevingsdiensten in Nederland dat in october 2023 daadwerkelijk voldeed aan de robuustheidscriteria van het stelsel voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving — het VTH-stelsel. De overige vierentwintig moesten een plan van aanpak indienen en zich committeren aan een deadline: 1 april 2026. Die datum is vandaag.

De tussenstand is ernstiger dan de ambitieuze deadline deed vermoeden. Volgens de meest recente voortgangsrapportage voldoen inmiddels slechts vier diensten aan de criteria. Voor vijftien diensten wordt verwacht dat ze de deadline alsnog halen, maar vijf diensten zijn onzeker en drie achten het ronduit onhaalbaar. Dat betekent dat op de scharnierdatum een aanzienlijk deel van de omgevingsdiensten nog niet in staat is om haar kerntaak — het verlenen van milieuvergunningen en het uitoefenen van toezicht en handhaving — op het vereiste niveau uit te voeren.

Voor infraprojecten is dit geen abstract bestuursrechtelijk vraagstuk. Het is een operationeel risico dat nú op projecttafels ligt.

Wat is het VTH-stelsel en waarom doet het ertoe?

Het VTH-stelsel is de ruggengraat van het Nederlandse omgevingsrecht. De 28 regionale omgevingsdiensten voeren namens gemeenten en provincies de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving uit bij activiteiten met een milieu-impact. Denk aan industriële installaties, maar ook aan bouwen en aanleggen: infrastructuurprojecten die grenzen aan of door Natura 2000-gebieden lopen, projecten met geluid- of emissie-effecten, werkzaamheden in de bodem — ze lopen allemaal door de handen van een omgevingsdienst.

Voor een weg, spoortracé, onderstations of een hoogspanningsverbinding betekent dit concreet: de omgevingsdienst beoordeelt de aanvraag voor de omgevingsvergunning milieu, voert eventueel de milieueffectenanalyse uit en houdt tijdens de bouwfase toezicht op de naleving van de vergunde voorschriften. Als die dienst te klein is, te weinig specialisten heeft of procedureel onvoldoende is ingericht, heeft dat directe doorwerking op de doorlooptijden en de kwaliteit van de vergunning.

De robuustheidscriteria die zijn vastgesteld in het Interbestuurlijk Programma VTH adresseren precies die kwetsbaarheden: een minimale omvang van 114 fte, een budget van minimaal €16,5 miljoen (prijspeil 2023), en voldoende specialisatie op onder andere geluid, lucht, bodem en ecologie. Diensten die onder die grens zitten, zijn te kwetsbaar voor uitval, te afhankelijk van individuele medewerkers en te beperkt in hun juridische en technische slagkracht.

De staat van de omgevingsdiensten op de scharnierdatum

De meest recente voortgangsrapportage laat een gevarieerd beeld zien. Een deel van de diensten heeft forse stappen gezet: fusies, werving van specialisten, verbetering van interne procesafspraken. Maar een structureel probleem blijft hardnekkig: geld.

Het Interprovinciaal Overleg stelt onomwonden dat er structureel onvoldoende middelen zijn om het stelsel robuust te maken en te houden. Provincies en gemeenten dragen gezamenlijk circa 640 miljoen euro per jaar bij aan de omgevingsdiensten. De rijksbijdrage bedraagt slechts 19,4 miljoen euro in 2025 en daalt naar 17,4 miljoen in 2029. Die bijdrage staat in schril contrast met de ambitieuze verbeteringsdoelstellingen en de krappe arbeidsmarkt voor milieuspecialisten.

Naast financiering speelt de arbeidsmarkt een eigen rol. Ervaren juristen omgevingsrecht, geluidspecialisten, bodemdeskundigen en ecologisch adviseurs zijn schaars. Omgevingsdiensten concurreren om dezelfde mensen als adviesbureaus, netbeheerders en Rijkswaterstaat zelf. Diensten die niet robuust zijn qua schaal, kunnen die concurrentiestrijd zelden winnen.

Wat betekent “niet robuust” voor vergunningstrajecten?

De praktische gevolgen voor initiatiefnemers van infraprojecten zijn meerledig.

Langere doorlooptijden. Een omgevingsdienst die te weinig personeel heeft, zal aanvragen later in behandeling nemen en minder capaciteit vrijmaken voor proactief overleg in de voorfase. Juist dat vroege overleg — vóór de formele aanvraag — is bepalend voor de snelheid en kwaliteit van de procedure.

Verhoogd risico op procedurele fouten. Kleine diensten met beperkte specialisatie missen soms de juridische of technische diepgang om complexe aanvragen volledig te beoordelen. Dat leidt tot aanvullende informatievragen, onvolledige besluiten of — in het ergste geval — vernietiging door de bestuursrechter wegens gebrek aan motivering.

Regionale ongelijkheid. Een initiatiefnemer die werkt in een regio met een robuuste omgevingsdienst ervaart een fundamenteel ander vergunningstraject dan een collega in een regio met een ondermaatse dienst. Dit is met name problematisch voor programmatische aanpakken waarbij meerdere deelprojecten in verschillende regio’s parallel lopen — zoals bij netuitbreidingen van TenneT of Enexis, of bij Rijkswaterstaatprogramma’s langs meerdere corridors.

Minder proactieve handhaving. Een niet-robuuste dienst heeft minder capaciteit voor toezicht tijdens de uitvoering. Dit klinkt voor een initiatiefnemer misschien als een voordeel, maar het is dat niet: zwak toezicht leidt tot meer klachten vanuit de omgeving die vervolgens via informele kanalen of bezwaar tot vertragingen leiden.

De financieringsimpasse

De kern van het probleem is een klassiek interbestuurlijk dilemma: de kosten zitten bij gemeenten en provincies, de baten bij rijksopgaven. Rijkswaterstaat heeft baat bij een robuust VTH-stelsel, maar financiert het niet. Netbeheerders als TenneT en Enexis worden afhankelijker van de omgevingsdiensten naarmate hun projectportefeuille groeit, maar zitten niet aan de begrotingstafel van die diensten.

Dit gebrek aan directe financiële koppeling tussen vraag en aanbod is een structureel probleem. Het Interbestuurlijk Programma VTH (IBP-VTH) heeft geprobeerd dit via samenwerking op te lossen, maar samenwerking zonder toereikend budget lost de capaciteitsvraag niet op.

Het wetsvoorstel Wet versterking VTH-stelsel milieu, waarover minister Karremans de Tweede Kamer heeft geïnformeerd, biedt een wettelijke grondslag voor rijksingrijpen als diensten structureel tekortschieten. De staatssecretaris kan ingrijpen en besluiten nemen in de plaats van de betreffende gemeente of provincie. Maar de VNG verzet zich: dit tast de autonomie van gemeenten aan. Milieuorganisaties vinden de wet juist niet ver genoeg gaan.

Het gevolg is een wettelijk instrumentarium dat in de maak is, een bestuursrechtelijke patstelling en een capaciteitstekort dat op de korte termijn niet wordt opgelost door wetgeving alleen.

Wat kunnen initiatiefnemers doen?

Voor projectteams bij Rijkswaterstaat, netbeheerders of aannemers die met omgevingsdiensten werken, zijn er een aantal handelingsperspectieven.

Inventariseer vroegtijdig de capaciteit van de relevante omgevingsdienst. Is de dienst in uw regio robuust verklaard, of bevindt deze zich in de onzekerheidszone? Dit bepaalt mede welke doorlooptijden realistisch zijn en welke risico’s u moet meewegen in de projectplanning.

Initieer het overleg vóór de aanvraag. Een pre-aanvraagoverleg — ook wel informeel vooroverleg of planbegeleidingsgesprek genoemd — helpt de omgevingsdienst zich tijdig voor te bereiden en vermindert de kans op vertragende informatievragen tijdens de formele procedure. Bij diensten onder druk is dit geen luxe, maar noodzaak.

Bouw voorbereidingstijd in voor complexe milieuaspecten. Stikstof, geluid, externe veiligheid en bodemverontreiniging vergen specialisatie die niet bij alle diensten in voldoende mate aanwezig is. Overweeg om in de voorfase zelf gespecialiseerde adviseurs in te zetten die de aanvraag zo helder en volledig mogelijk maken — dit reduceert de belasting op de dienst en verkleint het risico op aanvullende vragen.

Denk na over de governance bij programmatische projecten. Als uw project in meerdere regio’s loopt, heeft u te maken met meerdere omgevingsdiensten van wisselende kwaliteit. Een centrale coördinatiestructuur — waarbij één omgevingsmanager het overzicht houdt en de lijn naar alle betrokken diensten bewaakt — is dan geen overkill, maar projecthygiëne.

Conclusie

De deadline van 1 april 2026 is niet gehaald door een aanzienlijk deel van de omgevingsdiensten. Dat is een bestuurlijk falen, maar het is ook een signaal aan de markt: de vergunningverleningscapaciteit in Nederland is kwetsbaar, en de druk neemt toe naarmate het aantal infraprojecten groeit.

Voor initiatiefnemers betekent dit dat de omgevingsdienst niet langer een vanzelfsprekende schakel in het vergunningproces is, maar een partij waarvan de capaciteit actief gemonitord en gefaciliteerd moet worden. Wie dat onderkent en er vroegtijdig op inspeelt, heeft een reëel voordeel in doorlooptijd en procedurele kwaliteit. Wie het negeert, loopt het risico precies daar vertraging op te lopen waar men het het minst verwacht: aan het begin van de procedure, nog voor er ook maar één schop de grond is ingegaan.

Bronnen